LA CONCRECIÓN ARGENTINA DEL ESTADO DE BIENESTAR

Por Ernesto Adolfo Rios

Es el trabajo un sagrado derecho, un sagrado deber,(…) es como una vocación o llamado que eleva al hombre a ser partícipe de una acción creadora de Dios.
Juan Pablo II. Mensaje a los trabajadores argentinos

En la Nueva Argentina, el trabajo es un derecho que crea la dignidad del hombre, y es un deber, porque es justo que cada uno produzca por lo menos lo que consume.
Juan Domingo Perón. Las veinte verdades del Justicialismo

La polémica sobre el Estado de bienestar, sus inicios y su concreción en nuestro país ocupa un importante lugar en la bibliografía histórica y politológica actual. La mayoría de los estudiosos parece coincidir -con los matices y variantes de cada caso- en negar la existencia de tal Estado benefactor y prefieren calificar, con sutil rigorismo académico, de Estado asistencial a la realidad estatal iniciada hace poco más de cinco décadas, cuyas modalidades de intervención sucumbieron tras la crisis hiperinflacionaria de 1989. Cabe hacer notar, no obstante, que en algunos casos, este posicionamiento “intelectual” no es sino el intento de justificación teórico de las preferencias -o diferencias- ideológicas de los diferentes autores.
Sin entrar en la polémica, por las causales antes explicitadas, adelantamos nuestra tesitura, que intentaremos argumentar, al menos someramente, a continuación: en la Argentina existió un Estado de bienestar y si no alcanzó un grado ponderable de desarrollo y concreción, se debió menos a los indicadores económicos que a los vaivenes de nuestra historia política reciente.
El inicio de las políticas sociales en nuestro país puede ubicarse casi a la par de la conformación institucional del Estado nacional. Una década después del cierre definitivo del ciclo constituyente originario; organizado el país, aunque latente todavía el problema de la cuestión capital, se visualizan las primeras políticas sociales del naciente Estado dirigidas a paliar el tema de la miseria. En esta óptica, imbuida de la impronta liberal de su Constitución [1], la acción estatal se originaba, no en virtud del derecho de los necesitados en ser atendidos, sino en la concepción de un deber ético-moral del Estado hacia esos sectores. Puede observarse, asimismo, la férrea actuación de la organización estatal en el área educativa dirigida, Sarmiento mediante, a una reconversión de valores en la escala axiológica del pueblo argentino [2]. Ocupan también un lugar importante las campañas masivas de vacunación, en el área sanitaria.
A comienzos del siglo XX, en pleno apogeo del modelo impuesto por la Generación del ‘80, puede  atisbarse la existencia de dos dimensiones en lo que respecta a la relación entre el Estado y los sectores más necesitados: la instauración de ciertas regulaciones protectoras [3] a la par del aplazamiento de la organización de sectores marginales, en algunos casos, a través de la violencia.
Los efectos del jueves negro en Wall Street se hacen sentir en nuestro país un año después. Con la caída de Hipólito Yrigoyen el 06 de septiembre de 1930 se inicia un corrimiento del modelo agroexportador de acumulación por uno de sustitución de importaciones.
La intervención estatal en el campo productivo que, aunque tímidamente, había iniciado el líder radical y cuyos orígenes pueden remitirse a la crisis de 1890, se verá intensificada. Aparecen juntas reguladoras, que tratarán de impedir la formación de excedentes sin destino y, en caso de no lograrlo, procederán a la destrucción de parte de la producción para evitar la baja de los precios. Se crean, entre otros, el Instituto Movilizador de Fondos Bancarios, el monopolio del transporte urbano a través de la Corporación de Transportes de la ciudad de Buenos Aires (en manos inglesas), y el Banco Central con carácter mixto estatal-inglés.
En el plano social, sin embargo, las reformas sociales implementadas en el segundo gobierno de Yrigoyen pasan al olvido. [4] Las políticas sociales, en general, no existen, y si existen se encuentran imbuidas de un fuerte reglamentarismo burocrático [5]. Es la década infame, al decir de José Luis Torre, en la cual el hombre, como apuntara Scalabrini Ortiz, está solo y espera.
El 27 de octubre de 1943, a las cinco de la tarde, acontece un hecho que, por su importancia, puede caracterizarse como el inicio de la conformación del Estado benefactor en nuestro país. En esa fecha, un activo participante de la Revolución del 04 de junio asume “un conjunto de archivos sin ninguna importancia” para convertirlo en “un formidable instrumento político” [6], iniciándose, de este modo, una nueva y original relación entre el Estado y los trabajadores organizados que perdurará hasta casi nuestros días. Es Juan Domingo Perón haciéndose cargo del inocuo Departamento Nacional de Trabajo que, como Secretaría de Trabajo y Previsión primero y como Ministerio de Trabajo y Previsión después, constituirá un nodo central en la construcción del Estado de bienestar.
Las particularidades que el primer peronismo imprime a la organización estatal conforman, sin lugar a dudas, un verdadero Estado de bienestar. Varios aspectos nos permiten justificar tal afirmación.
En primer lugar, los componentes basales de este Estado no difieren substancialmente de los soportes que constituyen las distintas formas de Estados de bienestar. Por un lado, en el aspecto económico, cinco puntos fundamentales como son: la implementación de políticas keynesianas y neokeynesianas, la activa intervención sobre las variables macroeconómicas, el manejo discrecional del déficit fiscal, la asunción de una economía cerrada, como así el rol decisivo de productor de bienes y servicios. Por el otro, en el plano social, el compromiso de la generación de empleo y garantía del trabajo, la provisión pública de servicios sociales con carácter universalista, y la sustentación de un estándar de vida acorde con objetivos de reducción de los desequilibrios existentes en la distribución de la riqueza. [7]
En segundo lugar, en lo que a políticas sociales se refiere, su fundamentación se basó en dos ejes: pleno empleo y mayor equidad en la distribución del ingreso, y la intensidad de las demandas reprimidas fueron contestadas a través de una ingeniosa mezcla de herramientas ortodoxas y heterodoxas, universales y focalizadas, racionales y corporativas. [8]
En tercer lugar, las concreciones logradas durante el período 1946-1955 redundaron en un mayor y real bienestar de la población. El peronismo produjo una ampliación de la democracia, no sólo con el fin del fraude comicial, sino incrementando el padrón electoral, que pasó de representar a un 22% en 1946 a un 60% de la población en 1955. [9] Elevó el nivel de vida de los argentinos, marcándose en 1949 el récord histórico de la participación de los asalariados en la distribución del ingreso nacional, con un 56%. Difundió la propiedad privada, lo que permitió que cientos de miles de personas que no poseían propiedad alguna pudieran ser dueños de su vivienda o taller. Posibilitó las experiencias de cogestión y autogestión obreras. [10] Permitió el acceso de los sectores populares al disfrute de la cultura y el arte, como hizo asimismo efectivo su ingreso a la universidad. Dignificó al trabajador, dándole un lugar respetado y destacado en el quehacer nacional. Impulsó toda una legislación (como la implementación de la caja de jubilaciones, la ley de jubilación, la ley de aguinaldo, las vacaciones pagas, los tribunales de trabajo, etc.) en beneficio de los sectores obreros. [11] Y de yapa, institucionalizó la justicia social en una reforma de avanzada que, dejando de lado el constitucionalismo liberal decimonónico por un constitucionalismo social del siglo XX, adecuó las instituciones argentinas a las nuevas realidades, consagrando una constitución con justicia, “virtud que ordena -como afirmara sabiamente Arturo Sampay- los cambios con miras a obtener la universalidad del bienestar”. [12]
En 1955 el abismo [13] entre peronismo y antiperonismo -antinomias tan frecuentes en nuestra historia- empezó a ahondarse. El 16 de septiembre el abismo se tragaría al país. El odio se institucionalizaría, utilizando mecanismos deleznables (como la profanación del cuerpo de una difunta), irracionales (como la prohibición por decreto de nombrar al presidente constitucional depuesto, refiriéndose a él como “el tirano prófugo”), antijurídicos (como la conculcación por decreto de la Constitución Nacional), profundamente inhumanos (como el fusilamiento, sin juicio previo ni derecho a la defensa, del Gral. Juan José Valle y sus seguidores) y económicamente antinacionales (reflejando “la necesidad de las clases dominantes tradicionales de dar un cambio de rumbo a la orientación económica” anterior, “favoreciendo la entrada irrestricta del capital extranjero y cimentando una relación de total subordinación a los dictados imperialistas” [14]) para “suprimir todos los vestigios de totalitarismo (y) de restablecer el imperio de la moral, la justicia, el derecho, de la libertad y de la democracia” (sic).
Como consecuencia de esta actitud revanchista, que pretendía desconocer y marginar la voluntad política de una parte significativa de la población, se daría inicio a lo que O’Donnell llama el juego imposible [15] cuya básica regla implicaba que todo lo que significase la posibilidad de un retorno peronista no debía admitirse y lo que lo permitiese debía apartarse. [16]
Esto redundaría en perjuicio de la coherencia existencial del Estado de bienestar. Este se desarrollaría, a partir de allí, sin ningún tipo de lógica: ni social, en lo que respecta a la selección de los destinatarios y la composición prestaciones; ni económica, funcionando independientemente de los ciclos y la evolución de los mercados; ni política, definida desde la posición relativa de poder de los actores sociopolíticos demandantes. Se trabó, de este modo, el accionar con racionalidad y eficacia del Estado benefactor. [17]
La seguridad y las políticas sociales implementadas por los sucesivos gobiernos a 1955 muestran como, en su mayoría, no están dirigidas a la satisfacción de las necesidades de los sectores más desprotegidos sino que, por causa de los requisitos burocráticos y los intermediarios, son apropiados por sectores con algún grado de organización. Por otro lado, el nivel reducido de P.B.I. asignado a las políticas universalistas resulta insuficiente frente a la magnitud de los segmentos sociales en estado de pauperización. [18]
La finalización de la Guerra de Malvinas -con su adverso y cruel resultado para nuestro país- se constituye en el inicio del fin del autodenominado Proceso de Reorganización Nacional.
A partir de esa fecha, el régimen de fuerza implantado el 24 de marzo de 1976, ve socavados los pilares de su consenso -basados en la promesa de orden y crecimiento– por la crisis, tanto a nivel político como económico, del modelo liberal-monetarista establecido tras el derrocamiento del gobierno constitucional de María Estela Martínez de Perón.
Las crisis económica y política, que se manifiestan mediante los desequilibrios en la balanza de pagos, el fuerte endeudamiento externo, etc. y la politización de las fuerzas armadas, con una puja constante en la distribución de competencias y sucesión del régimen, provocan una rápida disgregación del sistema y de las coaliciones que permiten la subsistencia del mismo.
La crisis de la coalición autoritaria y su posterior quiebre permiten que se llegue a la democracia por falta de alternativas, como señalan algunos autores. [19]
La finalización del conflicto bélico del Atlántico Sur marca el inicio de la transición del régimen burocrático autoritario al régimen político democrático, que se prolonga hasta la asunción de Raúl Alfonsín como presidente de la República el 10 de diciembre de 1983. Entre esa fecha y el adelantado recambio constitucional de la primera magistratura en 1989, transcurre la instauración democrática, quedando por completar otro estado del régimen político que es la consolidación. [20]
Pero, paralelamente, puede hablarse del gobierno radical como una transición en sentido económico.
En efecto, en tal situación, la nueva alianza que dio eficacia y gobernabilidad al sistema, fue consolidada a través de los períodos hiperinflacionarios. Las hiperinflaciones hacen caer el equilibrio de fuerzas entre mercado internismo/industrialización nacional y libre mercadismo, profundizando las formas de ajuste e imponiéndose el neoliberalismo como paradigma económico. [21]
La revolución reaganeana y la crisis universal del modo keynesiano del estado de bienestar, imponen a la región en general y a nuestro país en particular la adopción de fuertes medidas de ajuste.
Esto llevó a una reformulación del Estado como proveedor de servicios sociales, con graves consecuencias sobre los sectores más pobres, quienes perciben una caída en sus ingresos. La estructura social argentina ve sumarse a los grupos de pobres estructurales y no pobres un nuevo grupo: el de los pauperizados, conformados por distintos grupos de características diferenciadas, a saber, los jubilados, un segmento proveniente de grupos con necesidades básicas insatisfechas y los nuevos pobres. [22]
Las políticas sociales del Estado argentino no escapan a esta situación de crisis estructural, más aún, van a sufrir directamente sus alcances. La crisis de la deuda externa y el desfinanciamiento del sector público provocaron una caída brusca en el nivel de los recursos que permitían la implementación de las políticas de bienestar y en la calidad de los servicios por ellas prestados.
Estudiosos del tema señalan que dos son los rasgos dominantes de la crisis de políticas sociales; por un lado, las restricciones de índole financiera que se suman, por el otro, a la debilidad política e incapacidad ejecutiva del Estado para llevarlas a cabo. Esto da lugar a un círculo vicioso que tiene como consecuencia una progresiva exclusión social, cuyos efectos todavía no han sido lo suficientemente evaluados, pero que tiende a la conformación de una sociedad cada vez menos igualitaria. [23
1] “El proyecto (de Constitución) ha sido vaciado en el molde de la Constitución de Estados Unidos, única federación que existe en el mundo digna de ser copiada”, según las palabras vertidas por Juan María Gutiérrez en la sesión del 20 de abril de 1853. Citado por José María Rosa, Nos los representantes del pueblo, A. Peña Lillo Editor, Bs. As., 1975; p. 343
[2] José Hernández realiza, en su Martín Fierro, una síntesis de historia argentina, al contar la vida del segundo hijo del “gaucho perseguido”. La contraposición de la escala de valores que surge de los consejos del Viejo Vizcacha (caricatura de Sarmiento) y de Martín Fierro es notoria. vide al respecto José María Rosa, Historia Argentina, t. VIII, Oriente, Bs. As., 1992; pp. 174-176, en especial nota al pie de página nº 8 de página 175
[3] En 1904, verbi gratia, se concedía la jubilación a los empleados de la administración pública.
[4] Entre ellas la ley 11.544, del 29 de agosto de 1929, que instaura la jornada laboral de ocho horas.
[5] Como, verbi gratia, la necesidad de contar con un certificado especial de pobreza expedido por la policía para poder ser atendido en un hospital público.
[6] Palabras del coronel Domingo Mercante citadas por Enrique Pavón Pereyra, Perón: el hombre del destino, t.1, A.E.C.S.A., Bs. As., 1973; p. 241
[7] Gustavo Béliz, Gustavo Béliz (comp.), Política Social: la cuenta pendiente, Sudamericana, Bs. As., 1995; p. 230
[8] Ibídem; p. 215
[9] En esto tuvo fundamental importancia la sanción de la ley nº 13.010, promulgada el 27 de septiembre de 1947 por el Presidente de la Nación, que consagraba los derechos cívicos de la mujer.
[10] Como, verbi gratia, las del diario La Prensa y las empresas cerveceras del ex Grupo Bemberg.
[11] Salvador Ferla, El Drama Político de la Argentina Contemporánea, Lugar Editorial, Bs. As., 1985; pp. 215-217
[12] Alberto González Arzac, “Arturo Sampay y la Constitución de 1.949” en Realidad Económica Nº 91, 6º bimestre de 1989; p. 109
[13] La figura del abismo para explicar la situación argentina de ese entonces y los sucesos posteriores a 1.955 fue utilizada por el recientemente desaparecido R. P. Hernán Benítez -confesor de Eva Perón y eminente filósofo y sociólogo que, como Sampay y otros, tuviera que pagar en monedas de silencio el estigma de su filiación política- a quien el fundador del Movimiento Peronista considerara como “el puntal doctrinario más importante del Justicialismo”. vide al respecto la  recopilación de la correspondencia entre el Padre Hernán Benítez y el General Juan D. Perón que figura como Apéndice (pp. 285-339) del libro de Marta Cichero, Cartas Peligrosas, Planeta Espejo de la Argentina, Bs. As., 1992
[14] Eduardo Kimel y Daniel Fernández Ahumada, 20 Años de Historia Política Argentina 1945-1965. De Perón a Illia, RR Ediciones, Bs. As., 1990; p. 173
[15] Guillermo O’Donnell, Un “juego imposible”. Competición y coalición entre partidos políticos en Argentina. 1955-1966, Instituto Di Tella, Centro de Investigación en Administración Pública, Documento de Trabajo, Bs. As., julio de 1972
[16] Carlos A. Floria y César A. García Belsunce, Historia Política de la Argentina contemporánea 1880-1983, Alianza Universidad, Bs. As., 1988; p. 63
[17] Gustavo Béliz, op. cit.; p. 233
[18] Fernando Bonsangue y Matías Barroetaveña, “El Estado y los pobres: ¿qué piensan los que más necesitan?” en Gustavo Béliz, op. cit.; p. 272
[19] Adam Przeworski, Capitalismo y socialdemocracia, Alianza Universidad, México, 1990; p. 106
[20] vide Artemio Luis Melo, La transición política argentina. Del régimen burocrático autoritario al régimen político democrático, U.N.R. Ediciones, Rosario, 1990 y El gobierno de Alfonsín. La instauración democrática argentina (1983-.989), Homo Sapiens, Rosario, .995
[21] Fernando Bonsangue y Matías Barroetaveña, op. cit.; p. 272
[22] Cfr. Susana Torrado, “Notas sobre la estructura social argentina al comenzar los años 90. La dimensión de la pobreza” en Gustavo Béliz, op. cit.; cap. II “La perspectiva sociológica”, pp. 67-102
[23] Laura Golbert y Susana Lumi, “Políticas sociales: ¿existen otras opciones?” en Boletín de Desarrollo Social Nº 9, octubre de 1.90; p. 7

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